2001 krizi nasıl fırsata çevrildi?

 

 

Mali disiplin mali sistemimizin anahtar unsurlarından biridir. 2001 Ekonomik Krizi, ülkemizde yıkıcı olmakla birlikte, daha önceki dönemlerde halı altına süpürülen çok sayıda problemin gün yüzüne çıkmasını da beraberinde getirdi. Kriz aslında mali sistemimizde kronik hâle gelmiş aksaklıkların giderilmesi için etkili reform fırsatlarını da sundu. 2001 Krizi sonrası “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı”nda mali disiplini merkeze alan ve iktisadi-mali sistemimizi sağlam temeller üzerine oturtan bir dizi reform hayata geçirilmeye başlandı. Ülkemizin kriz sonrası dönemde ortaya koyduğu iktisadi başarısında bu mali disiplin merkezli reformların payı büyüktür.

 

 

Mali disiplin en genel tanımı ile bütçe gelirleri ile bütçe giderlerinin birbirine denk olmasını ifade eder. Bütçe açığının çok küçük ve finanse edilebilir miktarlarda az olması anlamına gelir. Burada hedef kamu harcamalarının kontrol altına alınmasıdır. Bununla birlikte, kaynakların stratejik önceliklere göre tahsis edilmesi, harcama prosedürlerinin ve bütçe süreçlerinin etkin düzenlenmesi, idareler arası yetki ve kaynak paylaşımı konularını da içine alan geniş bir mali sahayı ilgilendirmektedir. Finansal denge, kamu açığı, kamu harcamaları gibi mali performansın bütün anahtar unsurlarını içine alır. 

 

2000 öncesi ülkemizde yaşanan yüksek kronik enflasyonun temelinde, iktisadi gerçeklerin çok ötesinde belirlenen veya ortaya çıkan bütçe açıkları yer almaktaydı. Bu açıklar sonucu hükûmetler ya para basmak ya da borç bulmak zorunda kalıyordu. Öyle ki, siyasi istikrarsızlıklarla birlikte bu iki kalemde bu dönemde rekorlar kırıldı. Yüksek miktarlarda karşılıksız paralar basıldı ve yüksek miktarlarda iç ve dış borçlanmalara gidildi. Karşılıksız basılan paralar enflasyona sebep olurken, yüksek borçlanma oranları faizlerin yükselmesini besledi. Yüksek enflasyon ve yüksek faiz sarmalına giren ekonomi sık sık iktisadi krizler yaşamaya başladı. Ekonomi yönetilebilir olmaktan çıkarak günü kurtaran politikalar ile idare edilir hâle geldi.

 

 

Türkiye ekonomisi 90’lı yıllar boyunca derin ekonomik krizlere (1991, 1994, 1996, 1998) maruz kalmıştır. Krizlerin sebepleri olarak bütçe açıklarına bağlı kronik yüksek enflasyon, mali sistemde var olan yapısal sorunlar, tasarruf yetersizliği ve dengesiz büyüme performansı, siyasal istikrarsızlık ve bunların sonucunda sürdürülemez boyutlara ulaşmış iç borç dinamikleri gösterilmektedir.

 

Maastricht Kriterlerine göre kamu kesimi borçlanma gereğinin GSYİH’ya (Gayri safi yurt içi hasıla) oranı yüzde 3’ü ve kamu borç stokunun GSYİH’ya oranının yüzde 60’ı geçmemesi, mali disiplin açısından önemli bir gösterge olarak kabul edilmektedir. “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” çerçevesinde GSYİH’nin %6,5’i oranında faiz dışı fazla verilmesi mali disiplinin bir göstergesi olarak görülmüştür.

 

 

Kamu sektörü gelirlerini ve harcamalarını bütçe aracığıyla gerçekleştirmektedir. Bütçeler kamu otoritesinin bir yıllık zaman diliminde gelir ve harcama projeksiyonlarını gösteren, siyasi, hukuki ve mali metinlerdir. Bu dönemde bütçe kamu sektörünün hepsini içine almadığı için şeffaflık ve hesap verebilirlik yönünden kendisinden bekleneni yerine getirmemiştir. Kriz öncesinde kamu sektörü verimsiz çalışan, müflis ve parçalı bir görünüm arz etmekteydi. 

 

1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye kanunu kamu sektörünün tamamını içine alamamakta, kamu harcamalarının önemli bir kısmı meclis denetiminin dışında gerçekleşmekteydi. 2000 yılında Devlet Planlama Teşkilatının hazırladığı “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu” raporuna göre bütçe dışı gerçekleşen harcamalar (dolaylı dolaysız toplam) yeni bir bütçe büyüklüğüne ulaşmıştı. Dolayısıyla bu dönemde harcamaların yeterince şeffaf yapılamadığını, yönetimin kamuoyu tarafından yeterince denetlenmediğini kaynak tahsisinin etkin bir şekilde gerçekleştirilemediğini ifade edebiliriz.

 

Mali sistemin merkezinde bulunan bütçenin, hazırlanması uygulanması, muhasebeleştirilmesi, kod yapısı, raporlanması ve denetlenmesinde var olan temel problemler, kamu maliyesini ve bütçe sistemini etkinlik, verimlilik ve hesap verebilirlik ve saydamlıktan uzaklaştıran sadece gündelik politikalara yoğunlaştıran bir yapıya büründürmüştür (DPT, 2000).

 

Bu zaman diliminde kamu harcamalarında aşırı artışlar olmuştur. Kamu harcamalarında artışın birinci belirleyeni faiz ödemeleri olmuştur. Transfer harcamaları içindeki payı her geçen yıl katlanarak artan faiz harcamalarının bütçe içindeki payının artış hızı personel dâhil cari harcamalarının ve yatırım harcamalarının artış hızından daha fazla gerçekleşmiştir. Bütçenin bu dönemde artan sosyal harcamalar sebebiyle değil borç faizleri sebebiyle açık verdiği bilinmektedir. Bu yüzden vergi yoluyla veya borçlanma ile kamuda toplanan kaynakların verimli yatırımlara aktarılamadığı görülmektedir.

 

 

Kriz sonrası dönemde mali sistemde reform yapılması ve mali disiplinin güçlendirilmesine yönelik borçlanma ve ihale kanunları çıkartılmıştır. Artık belli bir miktarın üzerinde borçlanmalara sınır getirilmiştir.

 

2004 yılında mali sistemin anayasası niteliğinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır. Bu son derece önemli bir reform uygulamasıdır. Bu kanunla birlikte bütçenin kapsamı genişletilmiş, bütçelemede birlik sağlanarak, kara delikler kapatılmıştır. Öte yandan bütçeleme süreci orta vadeli plan, orta vadeli mali plan ve stratejik planlarla yeniden düzenlenmiştir. Bütçe kodlama yapısına yönelik analitik bütçe sınıflandırmasına, muhasebe sistemine yönelik tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmiştir. Bu kod yapısı ve muhasebe sistemi, reformları da başlı başına reform konularıdır.

 

5018 sayılı kanun bütçe kanunu, denetim, muhasebe, planlama, borç yönetimi, ihale hukuku alanlarında düzenlemeler getirmiş, kamu hizmetlerinin hukuki ve idari yapısını mali hukuk, gelir, harcama ve bütçe yönünde yeniden düzenlemiştir. Bütçe dışı fonlar bütçe içine alınmış kamu yatırım programına yeni projelerin dâhil edilmesi konusunda sınırlamalar getirilmiştir. Hükûmet garantileri için bir kayıt sisteminin kurulması ve yeni garanti ihdasında sınırlamalar belirlenmiştir.

 

Merkez Bankası’nın bağımsızlığı güçlendirilmiş ve önemli bir mali disiplinsizlik kaynağı olan ve hükûmetlere karşılıksız para basma imkânı veren hazineye kısa vadeli avans uygulamasına 4651 sayılı kanunun 56. maddesi ile son verilmiştir. Böylelikle karşılıksız para basma devri sona ermiştir. Bütçenin 3 yıllık perspektifte hazırlanmasını öngören çok yıllı bütçe uygulamasına geçilmiştir. Mali saydamlık ve hesap verebilirlik güçlendirilmiştir.

 

 

Gerçekten bu reformlar meyvesini vermiş gerek kamu açığı gerekse borç stoku oranlarında Maastricht Kriterleri sağlanmıştır. Para politikası açısından fiyat istikrarı için ilk önce örtülü enflasyon hedeflemesi (2002) uygulanmış, daha sonra açık enflasyon hedeflemesine (2006) geçilmiştir. Türkiye güçlendirilmiş sermaye yeterlilik rasyosuna sahip bankacılık sistemi, dengeli kamu maliyesi, düşük kamu net dış borcu ve özen gösterdiği mali disiplinle önemli ilerlemeler kaydetmiştir.

 

Kriz hemen ertesinde uygulanan reformlar ile makroekonomik istikrarsızlık ekonomi için sıkıntı olmaktan çıkmıştır. Mali disiplinin güçlendirilmesi, Merkez Bankası’nın bağımsızlığının sağlanması ve sıkı para politikası, kamu yönetiminde ve mali yönetimde gerçekleştirilen yapısal reformlar iktisadi göstergelerdeki iyileşmelerin temelini teşkil etmektedir.

 

 

Türkiye ekonomisi 2001-2008 döneminde, 2001 sonrası yapılan bu reformlar ve istikrarlı siyasi atmosferle birlikte Turgut Özal’ın vefatı ile hasret kaldığı kalkınma iklimini yeniden yakaladı. 90’lı yıllarda yüzde %70’ler seviyesinde gerçekleşen faizler ve enflasyon ilk defa tek haneli rakamlara geriledi. 2003-2008 arasında ortalama %7 ekonomik büyümeyi gerçekleştirdi. Bir taraftan ekonomi büyürken bir taraftan devlet borçlarında ciddi iyileşmeler yaşandı. Artık Türkiye, Maastricht Kriterlerine göre “çok borçlu ülke” statüsünden “az borçlu ülke” konumuna gelmişti.

 

2008’e gelindiğinde IMF ile borç ilişkisinin sonlandırılması kararı alındı.  Dış ticarette ihracat patlamaları yaşandı. 25 milyar dolar olan ihracatımız 70 milyar doları geçerek, 100 milyar dolar hedefleri belirlenmeye başladı (şimdi 200 milyar doları geçti). TOKİ 500 bin evi teslim ederken, yap-işlet-devret modelleri ile binlerce km kara yolları yapıldı. Sosyal güvenlik sistemi reforme edilerek kamu ve özel hastanelere çeki düzen verildi. İşsizlik rakamları %9 sevilerine geriledi. Bu dönemde Merkez Bankası rezervleri de 25 milyar dolardan 100 milyar dolara çıktı. Ülkeye yabancı sermaye girişi de rekor seviyelerde gerçekleşti. Reformun ilk on yılında 90 milyar dolar yabancı sermaye yatırımı gerçekleşti.

 

Kamu maliyesine baktığımızda bütçe açıkları %11 seviyesinden %3’ün altına geriledi. Bütçeden faize giden pay 2001 yılında %50,4 idi. Yani bütçenin yarısı faize gidiyordu. Bu rakam 2007’e gelindiğinde yüzde 20’nin altına düştü ve ilk defa o yıl eğitim bütçemiz faiz giderinin üzerinde belirlenebildi.

 

Bütün bu iktisadi iyileşmeler, Türkiye’deki kronik vesayet girişimleri ve 2007 Cumhurbaşkanlığı seçimi tartışmaları altında gerçekleşti. Vesayet teşebbüslerinin ekonomiyi nasıl zehirlediği bilinen bir gerçektir. Buna rağmen, ekonomik başarıların gerçekleşmesi, 2001 Krizi sonrası yapılan mali disiplin merkezli reformların ve siyasi istikrarın ekonomi için ne kadar önemli olduğunun bir göstergesidir.

 

Türkiye ekonomisi, Cumhurbaşkanlığı seçimi ve sonrasında iktidar partisine açılan kapatma davası gerginliği ile girdiği 2008/9 ekonomik krizini de teğet atlatmayı başarmıştır. Bu da mali reformlar sonucu sağlanan avantajlara bağlanmaktadır. 17-25 Aralık ve 15 Temmuz 2016 darbe girişimi gibi ekonomi açısından facia olabilecek olaylarda dâhil birçok iktisadi badirenin tasavvur edilen zararlara yol açmadan atlatılması mali disiplinden taviz vermeden yürütülen bütçe uygulamaları ile bire bir ilişkilidir. Mali otoriteler tarafından pandemi ile mücadelede sürecinde buna özen gösterilmesi ve gelecek yıllarda da özen gösterileceğinin altının çizilmesi iktisadi ve mali geleceğimiz açısından son derece değerlidir...

 

************